“忽视的”消费：政府消费理解与判断
屈庆 | 2021年7月22日 08:15
【江海证券债市专题2021-07-22 】
1.政府消费率增长更快，随着其占比逐步扩大，对经济的贡献更加稳定。政府消费，通常是指GDP支出法下核算的政府消费性支出，包括①政府部门为全社会提供公共服务的消费支出②免费或以较低价格向住户提供的货物和服务的净支出。从最终消费率增长的角度来看，虽然绝对值上政府消费率的上升幅度不及居民消费率，但考虑到2007年以来的相对增速，政府消费率则显著超过居民消费率，成为贡献经济增长的重要一环。在去年在疫情的影响下，国内消费受制于消费场景和消费能力的双重限制，整体消费贡献率由58.6%迅速降至-22%，可以发现这部分变化基本上是由个人消费的变化导致的，而政府消费对于经济增长的贡献相对稳定，即使是去年消费大幅走弱的情况下，依旧保持了稳定的增长贡献。2.政府消费结构特点显示，年内难以实现快速增长。目前我国的统计数据对于政府消费数据还缺乏较为细致的统计口径，我们选取了部分财政支出项目，包括一般公共服务、教育、科学技术、文化旅游体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康、环境保护、城乡社区事务、交通运输共计9个统计口径进行替代，发现今年政府消费的基本思路相较去年依旧没有大的转变，仍旧是保证就业稳定，加大卫生医疗投入，稳定基础消费的同时压降非必要支出。因此，短期内的政府消费依然保持稳定的情况下相对谨慎，难以出现大幅的增长
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3.长期来看，政府消费仍有一定的提升空间。根据全球横向对比，通常政府消费/居民消费的比值和人均GDP呈现一定的正相关性，即人均GDP更高的国家，其政府消费的占比也越大，例如卡塔尔、科威特、沙特阿拉伯等资源型国家的政府消费/居民消费接近或超过了0.6，而瑞典、荷兰、挪威等北欧经济强国则超过了0.5，诸如德国、新西兰、澳大利亚、韩国等国家，这一数字也在0.3左右。目前我国这一数字在0.375左右，从未来的消费支出节奏来看，长期还有进一步的提升空间
疫情恢复以来，经济修复呈现了一定的结构性问题，投资项下制造业景气度提升，但地产严控、基建乏力；出口存在一定波动，但长期趋势下行较为明显；消费总量始终未见恢复的同时，K型复苏的结构性问题仍为解决，而市场更多关注的是居民与企业端的消费，对于占到最终消费总量30%的政府消费，则谈及较少。本文试图针对政府消费的历史发展、趋势特征、结构特性等问题出发，对于当前我国政府消费特点，以及短期和长期的政府消费走势做出判断。
h2 解读政府消费/h2
1、什么是政府消费
政府消费，通常是指GDP支出法下核算的政府消费性支出，包括①政府部门为全社会提供公共服务的消费支出②免费或以较低价格向住户提供的货物和服务的净支出。需要注意的是，政府支出并不完全等于政府消费，而是根据财政支出方式和支出目的等的不同，将政府支出分为政府消费、政府投资和转移支付。以2020年为例，一般公共预算支出、政府性基金相关支出和国有资本经营支出累计超过37.65万亿，但同期的GDP支出法下的政府消费仅16.98万亿，占比为45%左右。
2、增长视角：政府消费率增速更快
从总量增长的角度来看，无论是政府消费还是居民消费，其总量增速同GDP增速基本保持节奏一致。尤其是在经历金融危机之后，经济增速缓步下台阶，资本形成对GDP的拉动作用经过2009年的高点后逐渐走弱，最终消费对于GDP增长的贡献率和拉动率迅速超过另外两项成为最重要的因素，使得政府消费增速和居民消费增速与经济增长的波动更加一致。
而从消费率增长的角度来看，2010年后，最终消费率开始了稳步提升，政府消费率从最低的14.5%逐渐升至16.6%，接近2000年的高点16.9%；而居民消费率则从最低的34.6%快速上升至37.7%，但离前期的高点47%仍有较大的距离。可以看到，虽然绝对值上政府消费率的上升幅度不及居民消费率，但考虑到2007年以来的相对增速，政府消费率则显著超过居民消费率，成为贡献经济增长的重要一环。
3、权重视角：占比逐步扩大，贡献更加稳定
从占最终消费的比例上来看，政府消费占比始终处在一个上升的过程，几乎每隔10年政府消费的占比中枢都要提升一个台阶。进入2010年来，其比例已经达到了30%左右；对应的是居民消费占比逐步降低，其中农村居民消费自改革开放以来的49%左右快速降至2019年的15%，城镇居民消费则从30%大幅升至55%。可以看出，政府消费对于整个消费的影响变得越来越重要。
我们如果考虑对GDP增长贡献的话，可以看到，最终消费的GDP增长贡献率基本保持在55%-60%的中枢区间，尤其是最近十年波动相对较小。但去年在疫情的影响下，国内消费受制于消费场景和消费能力的双重限制，整体消费贡献率由58.6%迅速降至-22%。如果用名义GDP简单计算居民和政府分项的GDP增长贡献率，可以发现这部分变化基本上是由个人消费的变化导致的，而政府消费对于经济增长的贡献相对稳定，即使是去年消费大幅走弱的情况下，依旧保持了稳定的增长贡献。
4、 消费预测的误差
通常市场对于消费总量进行研究和预测时，习惯用社会消费品零售总额，或者居民消费支出这两项指标对其进行判断，但是我们需要注意的是，无论哪种指标对于研究构成GDP的最终消费支出都是存在误差的：
①对于社零指标来说，其调查对象是针对消费品提供方，即卖方企业进行统计，而GDP的最终消费支出则是以支出方，即消费者进行统计；此外，社零只对于商品零售和餐饮进行统计，而服务型消费则不在统计范围内，因此社零和GDP最终消费会出现调查对象和统计口径上的误差。
②对于居民消费支出来说，顾名思义，其统计口径仅仅包含了居民端，和最终消费相比缺少了政府消费这部分；同时由于向居民调查，真实性、配合度等等会存在较大的波动，因此最终导致准确程度不如向企业调查的数据，因此这一替代指标同样存在误差。
h2 政府消费结构研究/h2
目前就我国的统计数据来看，对于消费数据还缺乏较为细致的统计口径，尤其对于政府消费来说，关于消费主体以及被消费商品及服务，都没有更为明确的分类。因此为了探究政府消费的具体消费结构，我们从财政支出的角度，选取了部分支出项目，包括一般公共服务[1]、教育、科学技术、文化旅游体育与传媒[2]、社会保障和就业、卫生健康[3]、环境保护[4]、城乡社区事务、交通运输共计9个统计口径，发现在最近十年，其合计支出与每年公布的最终政府消费误差均在10%以内。因此我们选择其作为政府消费的替代研究对象。
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1、整体性增速下移与结构性差异
整体来看，教育属于支出项里的最大头，占比经常保持在22%-26%之间，其次是社会保障和就业项支出，通常维持在16%-20%的范围内；紧随其后的是一般公共服务、卫生健康、城乡社区事务三大类，其2020年的支出金额在1.7万亿到2.0万亿之间，比例达到11%-12%的水平；交通运输、科学技术、文化旅游体育与传媒、环境保护四类属于“万亿及以下”的支出水平，其2020年的全年支出在4000亿到12000亿之间，占比水平在3%到8%之间。
从增速上来看，九类政府支出十年间均呈现出了增速中枢下移的趋势，整体上从十年前的15%-30%的增速区间逐步下行至5%-15%的位置，2020年由于疫情关系，部分细项更是同比大幅减少。政府支出分项增速中枢的下移，和整体政府消费增速下移基本吻合，也和政府支出优化思路基本一致，需要在保持总量稳定的基础上，做到结构优化与平衡，去年由于疫情提出的“各级政府必须真正过紧日子，中央政府要带头”也是为了大力压缩政府支出规模的同时，对减轻市场主体负担、增强市场主体活力，发挥非常积极的推动作用。
具体来看的话，值得关注的是疫情冲击下变动最大和保持不变的政府消费分项，因为这些支出口径能够一定程度上反应政府的消费取向，对于判断今年的政府消费结构有一定的指导意义。“卫生健康”口径实现了7.0%到14.3%的增速增长，这和疫情阶段相关采购增加、医疗等政策支持有关。除此之外“社会保障和就业”是去年唯一实现增速增长的支出口径，从2019年的8.5%提升至2020年的10.9%，这和“保就业”、“稳民生”的整个政策基调是相统一的，目前“六稳六保”仍旧是今年工作的重点内容，6月就业数据显示16-24岁城镇青年失业率为15.4%，环比上升1.6个百分点，创下了2020年9月以来新高，这一现象一方面是由于毕业季求职者增加导致的季节性增加，另一方面也反应了目前就业问题确实仍然存在问题。因此未来相关财政消费支出依旧是重点。
其他支出分项里，去年增速均有所减慢，但教育、文化旅游体育与传媒、交通运输仍实现了增速为正；而一般公共服务、科学技术、环境保护和城乡社区事务四项则由正转负。说明对于一些基础服务类项目，政府支出基本保持稳定，整体弹性较小，而对应到一些非必要类的，例如环保等，则调节的空间相对更大。尤其是对于一般公共服务项，即“主要用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出需要，以及支持地方落实自主择业军转干部退役金等”，其下行中枢明显低于社会保障和就业这类重点指出项，也低于政府消费整体水平，结合政府部门的“三公”经费压降等基调，更容易实现重点年份的调节。
2、今年政府消费较去年难以出现大幅提升
今年以来的九大类支出数据显示，结构上与去年基本保持一致。截至6月份，教育、文化旅游体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康累计同比依然为正，分别实现了10.1%、10.5%、8.6%、3.8%的增速；而科学技术、环境保护、城乡社区事务仍然负增长，分别为-1.4%、-8.6%、-2.3%；交通运输由于季节性因素，同样为负，但好于去年同期，预计全年依旧有望实现正增长，一般公共服务未能获得具体数据，但从近年来的走势来看，难以出现大幅增长。
从政府消费的替代细项里可以看出，今年政府消费的基本思路相较去年依旧没有大的转变，仍旧是保证就业稳定，加大卫生医疗投入，稳定基础消费的同时压降非必要支出。因此，从这一点看出，今年的政府消费依然保持稳定的情况下相对谨慎，难以出现大幅的增长。
3、未来政府消费还有提升空间
如果进行全球对比，从长远角度来看，中国的政府消费，尤其是占到最终消费的比例，还有进一步提升的空间。我们发现，通常政府消费/居民消费的比值和人均GDP呈现一定的正相关性，即人均GDP更高的国家，其政府消费的占比也越大，例如卡塔尔、科威特、沙特阿拉伯等资源型国家的政府消费/居民消费接近或超过了0.6，而瑞典、荷兰、挪威等北欧经济强国则超过了0.5，诸如德国、新西兰、澳大利亚、韩国等国家，这一数字也在0.3左右。目前我国这一数字在0.375左右，从未来的消费支出节奏来看，长期还有进一步的提升空间。
总结来看，政府消费作为最终消费的重要组成部分，其相对于居民消费的占比正在不断提高，从增速的角度来看，尤其是最终消费率的增速，相对于居民消费率也更加迅速，因此其重要性会不断提升。对于经济而言，政府消费更多的起到了稳定经济节奏的作用。对于未来的政府消费判断，短期而言，政府消费的结构不会发生大的变化，仍旧保持了去年的分配结构，因此今年政府消费难以实现快速提升；长期而言，政府消费和一国的经济发展水平呈现一定正相关，预计未来政府消费在占比上还有提升的空间。
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