2023年政府工作报告：经济预期差下的政策线索
陶川 | 2023年3月6日 08:14
2023年的政府工作报告对市场而言存在一定的预期差：一是在疫后经济复苏超预期的背景下，并未像外媒报道的那样上调经济增速目标；二是宏观政策并没有在去年中央经济工作会议定调的基础上进一步发力。我们认为这背后反映了一个事实：即政府对2023年的经济复苏持谨慎乐观，尤其是在政府换届之年，需要给新一届政府保留政策空间；同时，外部环境不确定性的加大，以及财政可持续性的存疑。因此，除了对稳定和安全一如既往的重视外，我们认为当前迫切需求的科技和金融领域机构改革，也是两会后的政策主线。
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政府工作报告对于外部不确定性的加大有着清醒的认识：“全球通胀仍处于高位”意味着发达央行货币政策紧缩的冲击仍然存在；“世界经济和贸易增长动能减弱”表明中国出口下行的压力在持续加大；“外部打压遏制不断上升”意味着地缘政治风险，尤其是中美科技领域的脱钩很可能加速。这也是在部署今年的经济工作中，报告将“着力扩大国内需求”和“加快建设现代化产业体系”放在最重要的位置。
财政能力可持续性的存疑，意味着针对某一行业的大规模补贴未必可行。在经历了2019、2020，2022年三轮力度空间的“减税降费”后，中央政府来替代地方政府加杠杆的空间是有限的；同时，由于不断升级的外部制裁加剧了一些科技行业对于补贴依赖的脆弱性，尤其是在芯片行业，2022年中国吊销、注销芯片相关企业达到了5746家，远超往年。因此，就应对当前的中美科技脱钩而言，科技创新并非一日之功，而是久久为功，不计成本的大规模补贴已非良策。
鉴于此，我们认为两会后的一条重要的政策主线，是“金融-科技-财政”的“三位一体”。二中全会的公告已经表明金融和科技是这一轮金融和科技改革的重点，并且将坚持问题导向。我们认为问题的关键就是如何财政存在一定缺位的条件下，让金融为新型举国体制下的科技创新赋能？因此，在金融领域，除了全面注册制带动科创型企业的上市，金融监管在中央和地方之间、部委之间都将重新整合；在科技领域，中央对科技工作统一领导将更有效地协调金融和财政资源，通过加强基础研究不断夯实科技自立自强的根基。这种“三位一体”的改革模式也将为中国经济的高质量发展赋能。
除此之外，在安全方面，军事安全的重要性可能将有所提升。二十大以来市场的“聚光灯”主要在粮食、科技、能源、产业链安全等领域。会前大会发言人王超针对国防军事表示中国国防费保持适度合理增长，“国防费的规模是综合考虑国防建设的需求和国民经济发展的水平而确定的”。
尽管从绝对规模来看我国近年军费支出位列全球第二，但相对经济体量和话语权，军费支出处于较低水平：在全球军费规模前六的经济体中，中国军费占GDP的比例最低；2021年中国GDP占美国比例达76%，但军费只占35%。因此，无论从经济发展水平，还是当前国际形势下的国防建设需要——“全面加强练兵备战”（政府工作报告），“加快把人民军队建成世界一流军队”（二十大报告），军事安全可能会受到更大的重视。
其他方面，消费定调仍是重中之重，但措施可能并不及预期。扩大内需的顺位从去年工作安排的第5部分提至今年的首位（表3），基调方面延续了中央经济工作会议中表述，内容上强调“稳定大宗消费、恢复生活服务消费”，值得注意的是本次会议未突出住房消费的措辞，意味着此后地产需求端政策的推出会较为谨慎。
春节后旅游、餐饮等服务消费恢复强劲，地产销售在2月也出现好转，似乎给了政府一定的底气，从3月初的全国消费工作会议以及商务部新闻发布会提出的“2023消费提振年”以及“3月消费促进月”，都体现着对于居民内生消费动力恢复的信心（表4）。
财政：适当加力，注重提效。2022年财政政策的组合为“2.8%的赤字率+3.65万亿专项债”，今年财政政策在支出强度、专项债投资拉动上加力：一般赤字率调高至3%，地方新增专项债也上调至3.8万亿元，但并未超出市场预期。从财政支出提效来看，重点方向在重大工程和民生就业。除了加快实施“十四五”重大工程（开工可能有所下降，但是施工强度预计会上升），支出将向新兴产业及民生方面倾斜，政府着重强调要“突出企业科技创新主体地位”以及“把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置”，提高财政资金利用效率。
货币政策依然保持稳健，相对中央经济工作会议并未有更多的表述，精准有利背后的含义更多可能是信贷结构的优化并在稳定流动性合理充裕的前提下支持更有效地流向实体经济。结合近日央行行长在国新办的表述“实际利率水平合适，降准仍是有效方式”，我们预计今年降息可能性不大，实施降准和结构性政策工具是主要政策方向。
风险提示：海外货币政策收紧下外需回落，海外经济提前进入显著衰退，严重拖累我国出口。毒株出现变异，疫情蔓延形势超预期恶化。
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